Polityka zagraniczna należy do zewnętrznego kręgu działania państwa, niezbędnego do jego istnienia i rozwoju. Do przeszłości należy pogląd o atrakcyjności izolacjonizmu, zakładającego minimalizację jego udziału w stosunkach międzynarodowych. Zadecydowało o tym wiele powodów. Za najważniejsze uznać należy silną współzależność ze środowiskiem międzynarodowym, globalny charakter powiązań, obecność podmiotów transnarodowych, pośrednio oddziałujących na państwo oraz dynamiczny i zmienny zasięg jego działania.
Proces formułowania polityki zagranicznej państwa należy do kręgu działań trudnych i odpowiedzialnych, w którym profesjonalizm powinien być regułą, a przypadkowość marginesem. Można bowiem stracić zbyt wiele wówczas, gdy polityka zagraniczna obciążona jest decyzjami przypadkowymi i nieprzemyślanymi, gdy podda się wpływowi czynnika najpotężniejszego – jak mawiał sir H. Nicolson – ?łańcucha przypadkowości”, ?zbiegu okoliczności oraz wiele zyskać, jeśli symbolizuje profesjonalizm, takt i konsekwencję.
Czym jest dla państwa polityka zagraniczna? Czy można zbudować jedną uniwersalną definicję? Czy jest ona potrzebna? Jeśli tak, to jakie kryteria powinny być uwzględnione, by oddać jej szczególne znaczenie w porównaniu z polityką wewnętrzną? Czy może rozgraniczanie tych dwu sfer działalności państwa jest dzisiaj niecelowe i niepotrzebne? A może stawianie tego rodzaju pytań jest błędne zarówno ze względów metodologicznych, jak i pragmatycznych? Niezależnie jednak od odpowiedzi na postawione pytania warto zastanowić się nad tym, czym jest polityka zagraniczna lub z czym się ją dzisiaj identyfikuje?
W wiekach XVIII i XIX politykę zagraniczną utożsamiano z działalnością dyplomatyczną państwa, głównie z umiejętnościami jej twórców i realizatorów. Była ona bardziej ?sztuką komunikowania się państw”, instrumentem w ręku dyplomaty niż złożonym procesem, dostarczającym wiedzy o potrzebach, interesach i celach państwa. Współcześnie, wskazując przede wszystkim na złożoność materii, jej szczególny przedmiot i specyfikę środowiska, w którym jest realizowana, podkreśla się niecelowość, a także niemożność stworzenia poprawnej definicji, ograniczając się do ogólnej jej charakterystyki. J. Frankel np. określa politykę zagraniczną jako ?rodzaj działań i podejmowanych decyzji w stosunkach z innymi państwami”. W. Wallace określa politykę zagraniczną ?jako obszar zachowań politycznych państwa, rodzaj pomostu między sprawami wewnętrznymi państwa a jego środowiskiem międzynarodowym”. W definicjach tych uderza jednak pewna ogólnikowość i powierzchowność, charakterystyczna dla angielskiej szkoły w nauce o stosunkach międzynarodowych.
U jej podstaw legło przekonanie, że szczególne właściwości środowiska międzynarodowego i atrybuty suwerenności państw stanowią o trudnościach precyzyjnego definiowania tego pojęcia oraz budowy ?teorii międzynarodowej”, bo tak teorię polityki zagranicznej nazywa M. Wight, jeden z najwybitniejszych z jej przedstawicieli.
Polityka zagraniczna dotyczy kręgu działań państwa ?najbardziej niezbędnych” dla jego istnienia w środowisku tak specyficznym, jak środowisko międzynarodowe, natomiast cały swój wysiłek powinno ono koncentrować raczej na sprawach wewnętrznych. ?Państwo jest – jak pisał M. Wight – organizacją która ma zabezpieczyć przeżycie w warunkach międzynarodowej anarchii”, ale nie może być ?organizacją, dla której broń znaczy więcej niż chleb, bezpieczeństwo więcej niż wolność” . Dystansując się od realistycznego podejścia do tej kwestii, nie bez pewnej ironii M. Wight pisze, że ?realista – zawsze stawia politykę zewnętrzną przed wewnętrzną, zaś w swoich działaniach koncentruje się przede wszystkim na powiększaniu swego potencjału, głównie militarnego. Tylko bowiem w ten sposób może zabezpieczyć nie tylko swoją niezależność, ale także ład w środowisku międzynarodowym”.
Sprowadzając dyskusję nad możliwością i celowością teoretycznych studiów nad polityką zagraniczną do kwestii instrumentalnych, M. Wight relatywizuje możliwość naukowego zajmowania się tą sferą działań państwa. Rozgraniczając obszar polityki wewnętrznej i zewnętrznej, nie dostrzega, lub nie chce dostrzec, zjawisk, które takie rozgraniczenie czynią możliwe tylko na płaszczyźnie analitycznej. W rzeczywistym świecie obie te polityki są względem siebie komplementarne. Polityki wewnętrznej, zapewniającej społeczeństwu dobrobyt, nie można przecież zrealizować bez skutecznej współpracy międzynarodowej, bezpieczeństwo i przetrwanie jest zaś pochodną potencjału państwa i jego stosunków z innymi suwerenami.
Budując model ?teorii międzynarodowej”, M. Wight rekonstruuje przemyślenia trzech wielkich filozofów (Niccolo Machiavellego, H. Grocjusza i E. Kanta) na temat państwa, polityki i władzy, a następnie stosuje je w opisie i wyjaśnianiu fenomenu, jakim jest polityka zagraniczna . Jej obraz wydaje się jednak dość uproszczony, choć atrakcyjny ze względu na jego elegancję, historyczne paralele, przywoływanie myśli starożytnych filozofów i strategów. Czytelny obraz polityki zagranicznej mają zapewnić trzy modele obudowane systemem myślenia na temat państwa, środowiska, w którym się realizują, i środków, które uznają za skuteczne i celowe, wspomnianego już realisty Machiavellego, racjonalisty Grocjusza oraz idealisty i rewolucjonisty Kanta. Poza tymi modelami nie ma w zasadzie innych rozwiązań.
Podejście M. Wighta do fenomenu polityki zagranicznej w istocie wskazuje na różnice stanowisk między przedstawicielami nurtu neorealistycznego a zwolennikami nurtu neoliberalnego co do możliwości epistemologicznych i prawdziwości badań polityki zagranicznej. Koronnym zarzutem, mającym osłabić argumenty stron wskazujących na możliwości poznawcze w tym obszarze, był fakt zaczerpnięcia słownictwa z obszaru przypisanego teorii polityki, nie mówiąc o specyfice przedmiotu. Podstawowe sprzeczności między tymi dwoma nurtami można sprowadzić do pewnych uogólnień.
Realista postrzega zawsze politykę zagraniczną jako działanie celowe, ?zorientowane przede wszystkim na poszerzanie skali autonomii i wpływów” lub jako ?proces, którego istotą jest ścieranie się narodowych interesów państw” . Dominuje w nim rywalizacja, a w mniejszym stopniu współpraca i współdziałanie, choć nie jest ono wykluczone. W międzynarodowej anarchii, która panuje w systemie międzynarodowym, naturalnym i racjonalnym celem polityki zagranicznej każdego państwa jest przede wszystkim zapewnienie mu bezpieczeństwa (przetrwania), niezależności i wpływów. Tak pojmowana polityka zagraniczna i jej skuteczność musi zatem być budowana na sile (power) państwa. Tylko wówczas można racjonalnie postępować i być partnerem w polityce światowej.
Z.J. Pietraś określa ją jako proces ?formułowania i realizacji celów zewnątrzpaństwowych, odzwierciedlających interesy narodu i jego części składowych”, J. Stefanowicz wskazuje ponadto, iż jest to ?proces racjonalnego myślenia decydentów, warunkowanego przez ich sposób odczytania interesu narodowego, motywacje szczegółowe, analizę sytuacji międzynarodowej oraz bilansową ocenę własnych możliwości”. Efektem końcowym takiego procesu powinna być identyfikacja celów i optymalnych strategii państwa, zmierzających do ich osiągnięcia. Autor – co warto podkreślić – nie sprowadza zachowań państwa do mobilizacji potencjału wewnętrznego lub poszukiwania sojuszy, ale zakłada ich racjonalną operacjonalizację, odpowiednio do stanu stosunków międzynarodowych. J. Kukułka definiuje ją jako ?działalność zmierzającą do obrony i maksymalizacji uznawanych i preferowanych systemów wartości oraz interesów wewnątrz państwa i w środowisku międzynarodowym”.
Oprócz koncentracji uwagi na specyfice polityki neorealiści skupiają ją na interesie narodowym jako wartości podstawowej i zasadniczym czynniku motywacyjnym wszelkich zachowań państwa na arenie międzynarodowej. Dotyczy to głównie najważniejszych interesów, takich jak bezpieczeństwo i autonomia, nawet jeśli państwo deklaruje interesy typu altruistycznego, tzw. interesy wyższego rzędu.
Koncepcja narodowego interesu jako głównej dyrektywy w polityce zagranicznej rozwinięta przez H. Morgenthaua w pracy Politics among Nations pozostaje centralnym komponentem neorealistycznej teorii polityki zagranicznej. Cały proces decyzyjny w tym obszarze wyraża dążenie do maksymalizacji ?siły”, bo tylko ona daje gwarancje zabezpieczenia interesu narodowego. Siła jest zatem warunkiem skutecznej polityki zagranicznej i ważnym elementem procesu decyzyjnego. Ona pozwala skutecznie zabezpieczać interesy państwa i realizować jego cele.
To założenie jest m.in. konsekwencją postrzegania systemu międzynarodowego jako anarchicznego z natury, w który wpisana jest egoistyczna walka o przetrwanie i rozwój. W tak postrzeganej rzeczywistości międzynarodowej państwa mają obowiązek koncentrowania się na powiększaniu swego potencjału. Odnosi się to zarówno do fazy formułowania polityki zagranicznej, w której interes państwa jest wartością najważniejszą jak i fazy jej realizacji, w której środki (siła, potencjał) są najważniejsze.
Tak działają państwa w systemie, w którym strukturalne cechy systemu międzynarodowego określają granice ich możliwości. Nie zmienia tego fakt, iż zdarza się czasem, że ową ?logikę” systemu łamią, starając się zapewnić sobie lepszą pozycję w strukturze systemu. Jak jednak twierdzą neorealiści, a zwłaszcza zwolennicy strukturalnego realizmu, najważniejsze treści w polityce zagranicznej wynikają bardziej ze strukturalnego przymusu aniżeli z całkowicie niezależnych zachowań suwerennego aktora, jakim jest państwo. Może właśnie dlatego, niezależnie od faktu, iż często akcentują ważność badań teoretycznych nad polityką zagraniczną, w istocie koncentrują się głównie na strukturze wewnętrznej procesu decyzyjnego i strukturze systemu międzynarodowego, która determinuje możliwości państwa w tym obszarze. Postrzegając świat takim, jakim jest, a państwa jako ?racjonalnych egoistów”, w procesie formułowania polityki zagranicznej są raczej dobrymi rzemieślnikami (craftsman) niż wizjonerami. Może właśnie dlatego, nie lekceważąc znaczenia badań teoretycznych nad polityką zagraniczną w istocie koncentrują swą uwagę na mechanizmach dystrybucji władzy w systemie międzynarodowych strukturalnych determinantów polityki zagranicznej, a nie na niej samej. Przyznaje to Waltz w pracyTheory of International Politics, która, jak sam pisze, ma przełożenie bardziej na ?politykę międzynarodową” aniżeli ?politykę zagraniczną”, skoro polityka zagraniczna nie jest skutkiem działania państwa, ale następstwem właściwości systemu, w którym ono funkcjonuje, a dokładniej miejscem w systemie międzynarodowym. Jako podstawowe założenie neorealizmu tworzy specyficzną więź między teorią polityki międzynarodowej i teorią polityki zagranicznej.
Inaczej problem postrzegają przedstawiciele nurtu behawioralnego. W ich rozumieniu polityka zagraniczna jest ?funkcją jego narodowych atrybutów i orientacji, struktury systemu międzynarodowego, ale także oczekiwań innych uczestników stosunków międzynarodowych” . Znaczy to, że polityka zagraniczna państwa generuje i przetwarza odpowiednie dane, zmiany i procesy dokonujące się w systemie międzynarodowym, w postawach innych państw, a także w nim samym. Jest albo wyrazem jakiegoś oczekiwania adresowanego do innych państw/państwa, albo odpowiedzią na nie. Istota tak pojmowanej polityki zagranicznej jest identyfikacją celów i optymalnych strategii zmierzających do ich osiągnięcia.
W nurcie neoliberalnym akcentuje się, po pierwsze, konieczność redefinicji samego pojęcia ?polityka zagraniczna”, uproszczonego przez neorealistów, a po drugie, celowość przesunięcia ?pola analitycznego” polityki zagranicznej w stronę nowych uczestników stosunków międzynarodowych oraz nowych zagrożeń, z jakimi konfrontowane jest współczesne państwo. Skoro rola państwa ulega znacznemu ograniczeniu i relatywizuje się pojęcie siły w stosunkach międzynarodowych, nie można dłużej analizować jej treści na poziomie państwa, nie zwracając uwagi na globalny kontekst interakcji, którym jest poddawane, głownie zaś transnarodowe ruchy społeczne. To one ze względu na wyjątkowość zachowań zmieniają (are altering) proces tworzenia polityki zagranicznej państwa oraz charakter globalnych interakcji. Podkreślając fakt bezpośredniego uczestnictwa (citizen participation) społeczeństwa w zarządzaniu państwem, zwraca się uwagę nie tyle na czynniki redukujące jego możliwości, ile na zmianę istotności jego preferencji w polityce zagranicznej. Polityka zagraniczna postrzegana w nurcie neorealistycznym jako sfera całkowitej wyłączności (autonomii) państwa staje się dyskusyjna, gdy uwzględnimy fakt istnienia wielkich, transnarodowych ruchów społecznych, zwłaszcza transnarodowych korporacji. ?Współczesnym państwom – pisze J.T. Mathews – jedynie wydaje się, że mają swobodę w tym obszarze”. W istocie jest to przejaw ?nie tylko własnych interesów, lecz także wynik cudzego postępowania”. Jako działalność zewnętrzna bardziej o charakterze reprezentacji interesów różnych grup społecznych (politics of representation) jest działaniem, ?w którym interes narodowy jest elementem podstawowym, ale nie jedynym”. Jest on determinowany nowym typem powiązań politycznych, gospodarczych czy militarnych, większą fragmentacją społeczności międzynarodowej, a także inną hierarchizacją wartości.
Można by zaryzykować tezę, że tak jak dla neorealistów strukturalne determinanty wpływają na treść polityki zagranicznej państwa, tak w nurcie neoliberalnym takimi determinantami stają się interesy społeczności międzynarodowej, grupy państw czy innej zbiorowości. Znaczy to, że realiści uznają interes narodowy za podstawową przesłankę motywacyjną działań podejmowanych w ramach zewnętrznej funkcji państwa, ale także mają wzgląd na dobro innych. W motywacjach nie dominuje więc dążenie do maksymalizacji siły, autonomii państwa i wpływu na innych, ale wola współdziałania i kompromisu oraz gotowość do uznania racji innych państw w procesie tworzenia polityki zagranicznej.
Oba nurty różnią się innym rozumieniem interesu narodowego państwa, innym stosunkiem do środowiska, jako elementu procesu decyzyjnego, oceną korzyści, jaką daje międzynarodowa współpraca, oraz celowością i zasadnością rozgraniczania wewnętrznej i zewnętrznej funkcji państwa. Łączy zaś to, że współczesne państwo postrzegane jako ?najbardziej sprawne miejsce alokacji wiedzy i siły” musi budować swą tożsamość w multicentrycznym i zanarchizowanym świecie”. Do politycznych fikcji należy zaliczyć poglądy mówiące o polityce zagranicznej jako obszarze ?czystej”, ?wyłącznej” autonomicznej działalności państwa. Zmienia się także podejście do istoty jego suwerennych uprawnień w polityce zagranicznej. Z negatywnego – jak pisze G. Sorensen – jej rozumienia przechodzi w fazę, w której polityka zagraniczna rozpoznaje rzeczywisty wymiar możliwości i swymi działaniami dąży do maksymalnego ich wykorzystania . Dla podniesienia jej efektywności znajomość mechanizmów czynników sprawczych zachowań państw na arenie międzynarodowej jest dzisiaj szczególnie istotna. Przypadek czy zbieg okoliczności może jedynie ułatwić jej realizację, nigdy zastąpić.
Uwzględniając zasygnalizowane wątpliwości i różnice w pojmowaniu istoty i treści polityki zagranicznej, można przyjąć, iż polityka zagraniczna to dynamiczny proces formułowania i realizacji interesów narodowych i celów polityki w poliarchicznym i policentrycznym środowisku międzynarodowym. Taka definicja implikuje fazę identyfikacji i formułowania interesów państwa i narodu (w istocie jest to proces podobny do procesu formułowania polityki wewnętrznej) oraz fazę implementacji polityki zagranicznej, szczególnie złożoną i różną od fazy identyfikacji celów i realizacji polityki. Czynnikiem przesądzającym o tej odmienności są dwa różne środowiska, w których są realizowane, tj. wewnętrzne i zewnętrzne.
Źródło: T. Łoś-Nowak, Stosunki międzynarodowe. Teorie-systemy-uczestnicy, Wrocław 2006.